一、案件回放

2021年12月1日，T市采购人依法发布一则关于多联机货物采购的招标公告，预算213万元。12月24日，A公司以163.9万元报价中标。12月28日，供应商B公司提出质疑，后对质疑答复不满投诉至T市财政局，投诉事项为“A公司于2021年9月13日在S市G区管委会网站上被列为不良信用企业，暂停承接业务6个月，因此A公司无中标资格”。

T市财政部门裁定，S市G区规划建设委员会在日常执法监管活动中，将A公司列为不良信用企业，暂停承接业务6个月的处理不是联合惩戒措施，不能限制A公司参与政府采购活动。投诉人B公司所诉的“应在开标前取消A公司投标资格，A公司更无中标资格”之观点缺乏事实依据，不能成立，依法驳回投诉。

二、争议焦点

本案争议焦点为：S市G区管委会在工程招标领域作出的失信行为记录，是否应当在政府采购领域被采信，并作为“资格性审查不予通过”的依据

经查该项目《招标公告》及招标文件，公告中的“（四）拒绝下述供应商参加本次采购活动”注明了“4.根据政府采购法及相关法规，以及S市财政局印发的《S市市级政府采购信用记录查询和使用工作试行办法的通知》的规定，采购人将对供应商进行信用查询。对列入失信被执行人名单、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单以及其他有关部门、单位认定的不良信用记录的供应商，拒绝其参与政府采购活动”。但结合招标文件内容及T市采购人答复材料，均未释明何种渠道所获悉的信息为前述“其他有关部门、单位认定的不良信用记录的供应商，拒绝其参与政府采购活动”之情形，且该表述目前尚无法律法规明文规定，属指代不明确。因此，在案件审查过程中，T市财政部门对于“其他有关部门、单位认定的不良信用记录的供应商，拒绝其参与政府采购活动”的规则效力，不予认可。

《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（五）项规定，供应商参加政府采购活动应当具备“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定，“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”，因此，对禁止参与政府采购活动的不良信用记录的理解应当比照法律法规对“重大违法记录”的规定，即不良信用记录的惩戒原由应当等同于刑事处罚以及上述法律法规所列明的行政处罚的严重程度。

《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》（财库〔2016〕125号）规定，“（三）信用记录的使用：采购人或者采购代理机构应当在采购文件中明确信用信息查询的查询渠道及截止时点、信用信息查询记录和证据留存的具体方式、信用信息的使用规则等内容。采购人或者采购代理机构应当对供应商信用记录进行甄别，对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单及其他不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定条件的供应商，应当拒绝其参与政府采购活动”。为查明事实，T市财政部门结合上述规定，于2022年2月14日向S市G区规划建设委员会邮寄《关于协助认定空调项目有关情况的函》，受疫情影响，同年5月6日，T市财政部门收到复函。

S市G区规划建设委员会在复函中未明确A公司是否被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单或政府采购严重违法失信行为记录名单，但其澄清，对A公司不良信用记录的使用限于园区招标类项目的投标资格。同时，根据《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》的通知（发改法规〔2018〕457号）之规定，联合惩戒对象应为被主管部门依法实施行政处罚的企业。A公司不符合联合惩戒对象条件。

三、案例评析

（一）“不良信用记录”与“重大违法记录”孰轻孰重

《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（五）项规定，供应商参加政府采购活动应当具备的条件之一是“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条规定，政府采购法第二十二条第一款第（五）项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。

供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动，期限届满的，可以参加政府采购活动。

《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》（财办库﹝2014﹞526 号）规定，供应商、采购代理机构在三年内受到财政部门作出下列情形之一的行政处罚，列入政府采购严重违法失信行为记录名单：（一）三万元以上罚款；（二）在一至三年内禁止参加政府采购活动（处罚期限届满的除外）；（三）在一至三年内禁止代理政府采购业务（处罚期限届满的除外）；（四）撤销政府采购代理机构资格（仅针对《中华人民共和国政府采购法》第78条修改前作出的处罚决定）。同时明确，信息公布期限一般为3年，处罚期限届满的，相关信息记录从专栏中予以删除。

“信用中国”网站行政处罚信息信用修复指南中，明确了三种行政处罚信息，分别是涉及特定严重失信行为的行政处罚信息、涉及一般失信行为的行政处罚信息和涉及严重失信行为的行政处罚信息；其中，涉及特定严重失信行为的行政处罚信息，主要是指在特定领域被处以责令停产停业或吊销许可证、执照，以及法律法规规章另有规定不可修复的行政处罚信息。上述三种行政处罚信息，涉及特定严重失信行为的，按最长公示期限（三年）予以公示，公示期间不予修复；涉及一般失信行为的，最短公示期限三个月，最长公示期限为一年；涉及严重失信行为的，最短公示期六个月，最长公示期三年；对于一般失信和严重失信，行政相对人均可按照修复流程申请修复。

综合上述规定可知，重大违法记录较禁止参与政府采购活动的不良信用记录更为严重，主要源自期限方面。供应商前三年内必须没有重大违法记录，方可参加政府采购活动；而对于不良信用记录，即使供应商被纳入政府采购严重违法失信行为记录名单，只要及时修复，满足投标时不在相应名单中即可参加政府采购活动。例如，供应商受到“在一至三年内禁止参加政府采购活动”的行政处罚，该处罚不是重大违法，采购法实施条例也规定了处罚期限届满可以参加政府采购活动，这也与信用修复指南中严重失信可按流程修复的情形相吻合。

当然，由于财办库﹝2014﹞526号文与信用修复指南尚存在衔接不够密切的问题，财政部门在作出行政处罚决定时，需同步给企业发送信用修复提醒函，提醒企业在处罚期或最短公示期满后及时申请信用修复，以免因未及时修复信用记录而影响其参与政府采购活动。

（二）“不良信用记录”与“良好商业信誉”的关系

《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（二）项规定，供应商参加政府采购活动应当具备的条件之一是“具有良好的商业信誉”。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条规定，参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：（一）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；（二）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；（三）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；（四）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。

结合上述法条，对于“良好商业信誉”，是否可以根据提交材料中的“财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料”，限缩理解为财务状况良好、依法纳税及缴纳社保等，值得探讨，但是，将供应商存在的各类不良信用记录一律理解为不具有良好商业信誉，肯定非法条应有之义，不能作如此的扩大解释。若延续前述有关期限的思路，供应商不具有良好商业信誉并无年限限制，相比于重大违法记录“前三年内”的要求更为严格，相比于“不良信用记录”更是如此。换言之，2022年开展的政府采购活动，如果供应商有截至2021年的不良信用记录且已修复完成，则并不因此影响其参与该政府采购活动，但是，如果供应商在2022年之前发生过导致其不具有良好商誉的行为，则该供应商仍不得参与该政府采购活动。因此，在目前尚无法律法规明文解释何为良好商业信誉的情况下，应根据个案具体情形审慎判断。

最后，对于其他领域失信行为能否作为政府采购领域联合惩戒依据的问题，需要结合《国家发展改革委 人民银行关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》等相关法律法规进行综合判断。各地各部门基于行业监管或履职所实施的处理处罚措施及形成的有关失信信息，并不必然导致供应商在参加政府采购项目时资格性审查通不过的结果。对于被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单及其他不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定条件的供应商，应当禁止其参与政府采购活动，而对不属于上述情形，又未因相关违法行为被处以刑事处

罚、行政处罚的供应商，则不能武断地禁止其参加政府采购活动，否则将有悖于优化营商环境的政策导向，也不符合联合惩戒措施的应有之义。