一、案件回放

2022年8月8日，市财政局收到A某的《举报投诉函》，反映某市中级人民法院及其四个辖区人民法院5000余件案件不退还诉讼费的情况。8月15日，市财政局作出《信访事项受理告知书》，并向市中级人民法院发送《关于核实处理 A某反映不退还诉讼费情况的函》，要求市中级人民法院进行调查核实。A某在《举报投诉函》中明确注明为防止市中级人民法院及其四个辖区人民法院有针对性退费，故对其当事人进行保密。

9月30日，市财政局收到市中院复函称：为保障当事人合法权益，认真落实法律法规关于诉讼费交纳管理有关规定，2018年2月，市中级人民法院制定落实《关于严格执行〈诉讼费用交纳办法〉若干问题的实施意见》，严格执行国务院令《诉讼费用交纳办法》及上级法院有关要求。2019年1月，省高院下发《全省人民法院诉讼费退费和执行专项整改工作方案》的要求，根据方案要求，全市两级法院按照“一次、全案、全额”标准，对2015年1月1日以来全部生效案件进行排查梳理，对所有未退费案件进行了整改，相关情况也已报送省人民法院。下一步，全市人民法院将严格执行诉讼费交纳办法，如发生未退费的情况，请当事人直接与市中级人民法院联系。

市财政局根据市中级人民法院复函于10月13日作出信访答复，并邮寄送达A某。A某不服市财政局作出的信访答复，认为某市财政局答复违法：1.答复没有履行调查程序；2.《举报投诉函》是履职申请不是信访；3.未告知救济渠道，于10月20日向市人民政府申请行政复议。2023年1月19日，市人民政府经审理作出复议决定，驳回A某的行政复议申请。

另，A某在复议申请书中对利害关系进行了说明：如果法院公示了未退费案件信息，必将有大量当事人成为其公司的客户，这种以“可能性”为依据的举报，是与举报人有利害关系的，故法院不公示未退诉讼费案件信息，使举报人获益成本大大提高，因而利益受损。

二、争议焦点

A某的《举报投诉函》属于信访还是履职申请市财政局经审查认为，A某的《举报投诉函》属于信访，应当依据《信访工作条例》规定程序办理。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，履职申请是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益受到侵害时向有关行政机关递交的请求行政机关履行法定职责，对有关违法行为进行查处，以保护行政相对人或利害关系人的合法权益的申请。所以，当事人请求行政机关履行法定职责必须以法律规范明确赋予“权利”为基础，即履职申请的申请人必须有相应的请求权基础，而该请求权基础应该根据行政诉讼法第二十五条、行政复议法第十条第三款等规定，以申请人与其举报的违法行为之间存在利害关系为基本判断标准。

本案中，A某《举报投诉函》反映市中级人民法院及其四个辖区人民法院5000余件案件存在不退还诉讼费的情况，市财政局在审查中经电话和书面要求A某提供其举报函所反映的违法行为导致其合法权益受到损害的证据材料，A某以保密为由未向市财政局提供相应证据，但其认为市财政局如对其提供的5000余件案件逐一核查并按要求列表反馈，这有助于其获得更多的潜在客户资源，其认为有“可能性”利害关系。

市财政局认为，A某的《举报投诉函》所反映的违法行为与其不存在利害关系。一是《举报投诉函》所反映的违法行为损害的是诉讼案件当事人的合法权益而非A某的合法权益。只有申请人存在相应的合法权益，申请人所提申请对行政机关才能产生法律上的效果，否则，申请人随意向某个有职责权限的行政机关提出一个臆想的申请，该行政机关就需要投入大量的行政资源去做“无用功”，有违行政效率的原则。二是“可能性”利害关系的判断应以法定预见义务为前提。参照“姜义锋与国家能源局行政复议驳回决定案”（北京一中院公布涉及国务院部委的十大行政诉讼典型案例），法院在判决书中指出“如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相

关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有“利害关系”。本案中，市财政局作为非税收入监管部门，无法预见作为独立民事主体诉讼案件当事人是否会与举报投诉人A某发生委托代理关系，故不具有“法定预见义务”。

三、案例评析

区别信访与履职申请，不能仅从形式上根据来信标题判断来信性质，更需从实质上审查来信所反映问题是否与当事人具有利害关系、是否属于行政机关职责范围。

（一）关于“利害关系”的把握。法律上的“利害关系”，虽然有“两要件说”“三要件说”，甚至“四要件说”的争论，但归结起来，所有的构成要件都可以归纳为一个标准：行政相对方所诉求的合法权益与被诉行政行为具有法律上的因果关系。本案中，A某若作为相应案件的诉讼代理人，那么可以说，其与法院退费的具体行政行为具有因果关系。但是，本案中A某以监督法院退费为名，为其自身积累所谓代理退费的商业利益，并非诉讼案件当事人及其代理人基于案件本身而产生的利害关系，不应予以法律上的支持和确认。

（二）关于行政行为的认定。一方面，关于财政部门对诉讼费用的监管是否属于具体行政行为，《诉讼费用交纳办法》（国务院令第481号）第五十四条关于“价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督；对违反本办法规定的乱收费行为，依照法律、法规和国务院相关规定予以查处”的规定，系规定在该办法第七章“诉讼费用的管理和监督”之中的内部监督管理规范，即有关单位对诉讼费用管理和监督的行为不属于具体行政行为范畴，且不影响当事人权利义务，不应属于行政复议和行政诉讼的受案范围。另一方面，诉讼费退费是司法行为的一个组成部分，属于司法行为的延续，相关当事人完全可以通过司法体系中赋予的权利，按规定程序和途径向法院申请退费。财政部门对诉讼费用的监督管理亦不构成对当事人权利义务的影响。