一、基本案情

2021年11月，张某向某市财政局提交信息公开申请表，申请获取“某市财政局 某市中级人民法院关于印发《某市人民法院诉讼费管理办法》的通知（以下简称《诉讼费管理办法》）”。市财政局作出《政府信息部分公开告知书》(以下简称《告知书》)，告知张某：经征求人民法院的意见，张某申请获取的信息属于可部分公开的政府信息(不予公开部分主要是内部事务信息)。根据《政府信息公开条例》第三十七条的规定，将《诉讼费管理办法》可公开部分提供给申请人。

张某不服《告知书》，向复议机关申请复议。复议机关经审查，对《告知书》予以维持，并作出行政复议决定：未公开部分规定了诉讼费的结算分成和统筹使用相关的内容，仅涉及机关的内部管理事项，对外不直接发生约束力，属于《政府信息公开条例》第十六条第一款规定的内部事务信息。相关信息是否公开对原告的权利义务不产生实际影响。市财政局向原告提供可以公开的内容，并对不予公开的内容说明理由，并无不妥。

张某对该行政复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于行政诉讼受案范围，请求事项不属于行政诉讼受案范围的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，张某申请公开的文件是由市财政局和市中院联合发文，是该市对诉讼费这一国家财政收入进行管理的相关规定，并非行政机关针对公民、法人或其他组织履行行政管理职能中获取或保存的信息。该文件不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，市财政局所作告知书并未对张某提起政府信息公开的权利产生实际影响。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项以及第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回黄某某的起诉。

张某不服一审裁定提起上诉，请求撤销一审裁定。二审法院经查明认为：经审查，张某申请公开的《诉讼费管理办法》,系由市财政局和市中院联合发布的，为推进司法体制综合配套改革、进一步加强和规范人民法院诉讼费用管理而制定的相关规定，并非行政机关针对公民、法人或其他组织履行行政管理职能中获取或保存的信息。该文件不具备《政府信息公开条例》所规定的政府信息特征，不属于《政府信息公开条例》的调整范围。故市财政局所作告知书及被诉复议决定均未对张某依法获取政府信息的权利产生实际影响。二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。

二、案例评析

本案的争议焦点实质是政府信息的认定问题。依据《政府信息公开条例》第二条，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，针对《诉讼费管理办法》是否属于政府信息以及是否应当公开这一关键问题，市财政局依据《政府信息公开条例》第三十四条征求联合制文机关市中院的意见，并根据市中院意见对部分信息不予公开。复议机关依据《政府信息公开条例》第十六条，以部分信息属于内部管理信息为由不支持张某的请求。一审法院和二审法院则依据《政府信息公开条例》第二条，以该信息不属于政府信息，不属于《政府信息公开条例》调整范围为由驳回张某的起诉。

由此可见，在涉及多部门联合制作的信息，尤其是涉及司法机关的信息方面，对于政府信息的认定仍存在着分歧，具体表现在：

一是政府信息制作主体上的争议。依照《政府信息公开条例》第二条，政府信息的制定主体应当是行政机关。但在行政机关的解释上，按照狭义的解释方法，政府信息应当限于行政机关的信息，法院、检察院等司法机关不属于行政机关，因此法院和财政部门联合制作的信息应不属于政府信息。本案中，法院秉持了这一最严格的解释方法，从而不认为争议信息属于政府信息。而广义的解释方法则将政府信息的公开主体拓展到了全部的公共部门，即不仅包括政府及其组成部门，还包括法律法规授权管理公共事务的组织，以及立法机关、司法机关等。依照广义的解释，法院和财政部门联合制作的信息属于政府信息的范畴。本案中，市财政局依照《政府信息公开条例》第三十四条征求市中院的意见，则是采取了广义的解释方法，认为争议信息属于两个机关共同制作的政府信息。

二是对“履行职责”这一定义要素的争议。《政府信息公开条例》第二条规定了政府信息应当是在行政机关“履行职责”这一过程中制作或者获取的信息。诉讼费用系国家财政收入，需遵守财政管理有关规定。本案中，复议机关认可了《诉讼费管理办法》是市财政局在履行财政管理职责中制作和获取的政府信息，市财政局对部分内容不予公开是因其属于机关的内部管理信息，不公开不会对申请人的权利产生实际影响。法院则认为争议信息不属于行政机关在针对公民、法人或其他组织履行行政管理职能过程中获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围。

本案中，财政部门和法院实质上对政府信息采取了两种不同的理解和解释路径。相较于复议决定，法院采取了更为严格的解释方法对政府信息进行了限定，从而将争议信息排除在政府信息范畴之外。究其原因，一方面是《政府信息公开条例》第二条关于政府信息的定义存在一定的解释空间；另一方面，财政部门在实际履行财政管理职责时会产生大量与其他机关部门相关的信息，是否属于《政府信息公开条例》的调整范围也极易遇到判断瓶颈，从而导致在“政府信息认定”上存在争议和分歧。

三、相关建议

随着经济社会的快速发展，公众获取政府信息的需求不断加大，行政机关因信息公开引发的行政复议和行政诉讼也与日俱增。有鉴于此，围绕财政部门如何稳步推进政府信息公开工作，保障申请人的合法权益，防范政府信息公开法律风险，特从本案出发提出如下建议：

一是统一政府信息认定标准。对于财政部门联合司法机关、立法机关等不同职能部门共同制定的文件等信息，不同部门对于是否属于政府信息可能存在不一致的意见。建议财政部门加强与相关部门的沟通，对职能交叉领域的政府信息及时作出定性和分类，明确可公开和不可公开的范围，从而避免在处理相关政府信息公开申请时引发行政争议。

二是加强政府信息公开的法律审查。建议根据政府信息公开告知的关键要素，审查申请公开的信息是否属于政府信息，审查告知书的理由是否充分、引用依据是否准确，避免出现事实理由和适用依据错位的情况。同时把好政府信息公开的程序关，注意政府信息公开申请的接收、补正、征求第三方意见、答复期限及送达等程序，以及政府信息公开告知相关证据的收集和保存，确保程序合法合规。

三是做好同类问题的经验总结。建议及时分析引起政府信息公开争议的问题和原因，为之后同类或者类似的政府信息公开提供可能的参考。同时，梳理相关的法律法规和政策文件，汇总疑难复杂的经典案例，学习和借鉴有益经验，不断总结改进，提升财政政务公开水平。四是推动完善政府信息公开协调机制。建议财政部门在收到政府信息公开申请后，若涉及其他单位的信息，或是与其他部门共同制作的信息，应当严格依照《政府信息公开条例》的规定，及时协商、征求意见，保证信息公开的准确一致和规范性。对于难以定性、未能就信息公开达成一致意见的信息，加强与复议机关、司法机关的沟通联系，主动征求意见和建议，并按规定履行集体研究和集体决策程序，以确保政府信息公开工作依法依规高效开展。