一、案情回放

2022年10月20日，A公司受B单位委托，组织实施“B单位城市交通畅行守护工程项目（标志标线出新）”的采购活动，发布竞争性磋商公告10月25日，A公司发布补充公告，对“第四部分-采购需求”内容进行补充，“中标线类包含原道路旧标线先拆除后出新”11月3日，A公司发布成交结果公告，成交供应商为C公司。

11月10日，C公司向B单位发出《弃标函》，提出“因未能及时收到补充公告通知，导致报价内不包含原道路旧标线拆除，拆除部分成本价约100万元，导致响应文件报价无法覆盖成本，需弃标”。11月13日，B单位回复“请慎重考虑，弃标将承担相关法律责任，如坚持弃标，请于11月15日前书面回复并加法人签字、盖章”。

11月14日，C公司再次向B单位递交《弃标函》，提出“拟定的项目施工负责人突发疾病住院治疗，且因疫情影响，项目所需原料价格上涨，无法准时提供，因此无法按计划推进项目，需弃标”。11月15日，B单位向市财政局反映C公司弃标情况。

11月22日，市财政局对C公司弃标情况进行立案调查。调查发现，C公司于补充公告发布后两天即10月27日获取采购文件，A公司及B单位都未再次以书面形式通知C公司项目补充公告，且交易系统不具备更正公告发布后提醒供应商功能，导致C公司有理由认定自己在投标时未能对该项目涉及的标志标线拆除部分进行报价，对于认定C公司“成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”，存在一定风险。2023年2月9日，市财政局作出不予行政处罚决定。

二、争议焦点

C公司的两次弃标理由是否正当？

C公司第一次弃标理由为“未能及时收到补充公告通知，导致报价内不包含原道路旧标线拆除，响应文件报价无法覆盖成本”。

对于该弃标理由，市财政局调查时发现，该项目原采购文件中评标办法及采购需求均有道路标志标线拆除及出新内容，且原采购文件“第四部分一采购需求”第八条“报价要求”写明：“供应商报价时应充分考虑所有可能影响到报价的因素，一旦最终成交，总价不予调整。如发生漏、缺、少项，都将被认为是成交人的报价让利行为，损失自负”。C公司表示虽然获取了采购文件，但未收到B单位、A公司发出的书面通知，对于报价中包含原道路旧标线拆除不知情。市财政局认为，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条第三款规定，“澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，采购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商”，案涉项目实行全流程电子化，但交易系统不具备更正公告发布后提醒供应商功能，A公司和B单位也未按规定以书面形式通知公司，因此认定C公司该弃标理由不正当，存在一定风险。

C公司第二次弃标理由为“拟定的项目施工负责人突发疾病住院治疗，且因疫情影响，项目所需原料价格上涨，无法准时提供，因此无法按计划推进项目”。

市财政局在调查处理过程中，认定C公司第二次弃标理由不正当，但鉴于对认定第一次弃标理由不正当存在风险，最终依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”，决定对当事人不予行政处罚。

三、案例评析

财政部门应基于法定理由作出不予处罚决定。

根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第一款第（三）项的规定，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同，应当依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任。参考《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》，“正当理由”是指因不可抗力不能签订并履行合同。不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。具体而言，以下情况属于不可抗力：一是自然灾害，例如地震、台风、洪水等。二是某些政府行为。例如政府发布新政策、法律和采取行政措施。三是社会异常事件例如罢工、战争等。

虽然我们不应将不可抗力作为唯一“正当理由”，但具体把握其正当性，至少应当考虑与不可抗力基本相当的因素。对于C公司第一次弃标理由，项目原采购文件中已经包含了道路标志标线拆除及出新内容，故项目补充公告中“中标线类包含原道路旧标线先拆除后出新，其余内容不变”，仅仅对原采购文件内容的重申和强调，工作任务没有实质性变更，不会影响响应文件的编制，因此根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条第三款的规定，A公司及B单位都无须以书面形式通知C公司项目补充公告。即使交易系统不具备提醒功能，C公司第一次弃标仍明确构成“中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”，应予行政处罚。

对于公司第二次弃标理由，“项目施工负责人突发疾病住院治疗”“项目所需原料价格上涨”既不属于不可抗力，也不必然导致合同不能签订或履行，因此该理由不属于正当理由。实践中，供应商往往以中标、成交价格太低导致其亏本，或者其授权的制造厂商拒绝供货等为由拒绝签订合同，这些情形也均不应认定为正当理由。

因此，本案中C公司无正当理由弃标的违法事实清楚，财政局若要作出不予处罚决定，应当是基于“初次违法且危害后果轻微并及时改正”“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”“没有主观过错”等法定理由，不宜因为“认定第一次弃标理由不正当存在风险”而决定不予处罚。