一、案情回放

2023年5月17日，某招标代理有限公司就“CZSJ纪念馆可移动文物预防性保护项目(三次)”在市政府采购网发布公开招标公告。5月27日，N公司向某招标代理有限公司提交质疑函。某招标代理有限公司于6月5日作出质疑答复。6月9日,N公司向财政局提起投诉。2023年7月17日,财政局作出投诉处理决定书，以N公司的“投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立”为由驳回投诉，N公司对投诉处理决定不服,申请行政复议，复议机关经审查,决定维持财政局作出的投诉处理决定。

另“CZSJ纪念馆可移动文物预防性保护项目”于2022年9月16日、2023年3月30日、2023年5月17日先后三次发布招标公告。N公司就该项目共提出四次投诉，除第一次投诉事项部分成立外，其余三次均被财政局以“投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立”为由驳回投诉。

二、争议焦点

N公司的行为是否构成“投诉查无实据”?

一种观点认为,N公司的行为已经构成了“投诉查无实据”，N公司连续12个月内向财政部门就同一采购项目提出4次投诉，且有3次被财政部门以“投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立”为由驳回投诉，符合《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条第一款的规定,且其无理“缠斗”已经严重影响到了采购人采购目的的实现和浪费了政府采购监管部门的监管资源，应当予以惩戒。

另一种观点认为，N公司的行为不构成“投诉查无实据”,主要理由是“投诉事项缺乏事实依据”与“投诉查无实据”不能直接画等号。市财政局经审慎考虑并咨询法律顾问，并未将N公司列入不良行为记录名单。

三、案例评析

投诉人的投诉是否属于“投诉查无实据”,应当根据投诉的内容、观点、事实依据等进行综合判断。

首先,从举证责任角度看，虽然目前政府采购质疑投诉是按照“谁主张谁举证”的原则来进行的，即供应商质疑投诉采购活动有违规行为，必须取得充足的证据，但根据政府采购法律法规的相关规定，投诉人不需承担完备举证的责任。财政部门在投诉处理期间，可以依行政职权要求采购人、采购代理机构提供投诉人无法掌握的证明材料，即对于投诉人依法不应当获取或客观上不能获取的证据材料，可以通过财政部门调查方式获得。

其次,从实践案例中看，经对财政部以及部分省市财政部门的政府采购投诉处理公告的数据统计，适用《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第(二)项，以“所有事项缺乏事实依据或部分事项缺乏事实依据”驳回投诉的投诉处理决定占了“半壁江山”,如果简单地把“投诉事项缺乏事实依据”与“投诉查无实据”直接画等号，将会出现大量政府采购供应商被“列入不良行为记录名单”,这也违背了政府采购优化营商环境政策功能。

最后,从立法逻辑和目的来看，《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条两款内容是一种递进加重的关系，打击的重点也是恶意投诉的供应商,所以“投诉查无实据”的外延应该是:反映内容含糊不清，明显不合逻辑；靠凭空想象，捕风捉影的推理,单方的高度怀疑，但又没有确实的证据；宣泄个人情绪，没有提供任何有价值信息；反映问题仅口号性的表述，没有具体情节；仅列举违规、违法行为名称,无具体内容等情形。

本案中N公司在12个月针对同一项目提起了4次投诉，但不能直接因为N公司投诉次数多、间隔短，就认定N公司在主观上存在虚假、恶意投诉的故意。适用“投诉查无实据”条款，还应当结合N公司的具体投诉内容来进行判断。如果N公司的投诉内容有所指向、观点合乎逻辑、投诉依据真实存在,就不构成“投诉查无实据”。案涉项目先后三次发布招标公告，说明招标文件本身确实存在一定问题，N公司四次投诉中，第一次投诉事项也是部分成立的，虽然此后连续三次投诉均不成立,但仍应谨慎认定“投诉查无实据”。

四、案例启示

近年来，财政部门在政府采购纠纷处理中，常常遇到供应商就采购的同一纠纷事项通过多种渠道反复表达诉求，质疑、投诉、实名或匿名信件举报、网上举报、书记、市长信箱乃至行政复议、诉讼等情况增多。这一圈下来，监管机关、采购人、供应商都忙了个遍，最终纠纷处理的结论却毫无变化，白白浪费了各方精力，采购人叫苦不迭，有限的监管资源也被无谓消耗，供应商也没有得到自以为满意的答复。这种“程序空转”,最终往往没有赢家。

压实采购人职责，从采购文件编制的源头做好防控。供应商之所以下定决心要“缠斗”,往往是感觉在采购活动中“受伤”了。有的认为招标文件资格条件、技术参数等设置不合理的，有的认为采购文件的核心产品设置不合理的，也有的认为采购文件存在差别待遇的,各种情况不一而足。采购人不能将采购事项委托给代理机构之后就不管不问了，采购人内部也应当设置采购文件编制的内控机制，让文件编制、审核全程留痕,压实采购人责任,这样多管齐下，共同做好采购文件编制工作，平息供应商多头维权的冲动。

强化释法说理，增强质疑投诉处理的公信力。质疑与投诉，是法律赋予政府采购供应商主要救济途径,是政府采购定纷止争的首要“关口”。加强投诉处理决定书的释法说理的能力，政府采购投诉处理决定书要释明法理、阐明事理、说明情理、讲究文理，进一步增强质疑投诉处理决定的理论性与通俗性，让政府采购的“法理”在投诉决定中“定得明、看得懂、服人心”。将质疑答复质量作为代理机构监管的评价因素，并在代理机构评价中体现出良莠之分，以作为市场选择代理机构的重要参考与选用代理机构承担特定工作任务的必要考量，以增强其责任心,切实发挥质疑前置程序的投诉“防火墙”作用。

依法履职监管，强化对恶意投诉的打击。财政部门应当加强对政府采购活动的监管，严惩采购过程中出现的违法行为，形成遵法守法、诚实守信的行业氛围；增加采购人或采购代理机构的违法成本，使得供应商从内心产生对政府采购的信任。其次，敢于向恶意投诉供应商“亮剑”。法律的威慑力则在于有力的执行，财政部门依法依规主动启动调查程序，合理借助公安等部门调查取证能力,把恶意供应商“查无实据的投诉”办成“铁案”,切实防止《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条成为“沉睡的法条”,增强对供应商的威胁力。最后，要尽快建立全国供应商不良记录名单查询系统，“中国政府采购网”目前只提供供应商严重违法失信查询功能，尚未提供供应商不良记录名单查询，建议在“中国政府采购网”增加模板，形成全国“一张网”,切实“织密”惩戒恶意投诉的“法网”。