一、案件回放

案例1

甲公司为某政府采购项目的成交供应商，后采购人核实到甲公司在磋商响应文件中提供的3份检测报告系伪造的，于是将该情况书面报告财政局。

财政局依法对案涉项目启动监督检查。经查询“全国认证认可信息公共服务平台”，发现甲公司在磋商响应文件中所提交的3份检测报告存在重大异常，其中编号为A的检测报告虽与平台显示的检测编号相同，但具体内容与平台所载信息明显不符，编号为B、C的检测报告在平台中均无对应记录。

为进一步核实相关情况，财政局向出具编号为A的检测报告的检测机构进行调查取证,检测机构确认甲公司提交的编号为A的检测报告在报告编号、样品信息、检测结论等多项关键内容上，均与其实际出具的报告不符。同时，检测机构明确声明其从未出具过编号为B、C的检测报告。

其后，财政局向市场监督管理局发出协助调查函，请求对上述3份检测报告的真实性予以进一步核查，市场监管局函复对3份报告的真实性予以否认。在调查询问中，甲公司陈述案涉3份检测报告系由产品供应商提供，认为基于对产品供应商的信任，未对检测报告的真实性进行审查。

最后，根据登录查询结果、检测单位出具的《情况说明》以及市场监管局的《复函》，证实甲公司在磋商响应文件提供的3份检测报告均系伪造。根据以上调查结果，作出罚款15000元、列入不良行为记录名单、在一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。

案例2

区财政局在政府采购项目抽查时发现A公司可能存在提交虚假检测报告的情形，遂向报告出具单位发函核实，确认该检测报告系伪造材料。

财政局依法对A公司启动调查问询程序，A公司主张对其免予行政处罚并提出以下申辩理由：一、该虚假检测报告系由中介机构向本公司提供，本公司投标时并不知情；二、该情况系公司成立以来首次发生；三、为积极配合整改、消除不良影响，公司已主动退还全部已收货款。A公司就上述申辩提交了相应佐证材料。财政局随后书面征询采购人意见，采购人确认合同履行期间，实际使用人未反映所采购货物存在使用问题，且A公司确已全额退还货款。

经调查，区财政局认定A公司已构成以虚假材料谋取成交的违法行为，但综合考量其主观过错、行为性质及社会危害程度，认为其符合“应当从轻或者减轻行政处罚”的情形。据此，财政局作出减轻行政处罚的决定，仅处以预算金额千分之五的罚款。行政处罚决定作出后，A公司在法定期限内未提起复议、诉讼。

二、焦点问题

案例1

虚假材料是第三方提供的，是否应当对中标供应商给予行政处罚?

财政局认为，甲公司提供的3份检测报告首页均有报告出具单位的名称、网址、邮箱、电话、报告编号、页码和页数等基本信息，并标有CNAS、CMA标识，甲公司仅需登录CNAS、CMA验证网站“全国认证认可信息公共服务平台”或选择检测报告首页预留的任一联系方式，即可审查报告的真实性。因产品制造商并不是参加政府采购活动的当事人，甲公司对其提供的磋商文件的真实性、合法性负有审慎的审查义务，将第三方提供的虚假材料予以提交的，应当承担相应的法律责任。

供应商已经在投标文件中承诺其具有履约能力，就应对投标材料的真实性尽到审慎的审查义务，以确保能够兑现承诺。如果供应商提交的材料为假，并最终中标，可能会导致重新评审，不仅浪费资源，还会影响政府采购的公信力。因此，诚实守信原则要求供应商对投标材料虚假事实的发生既不能积极追求，也不能消极放任。所以，无论是供应商故意提供虚假材料谋取中标，还是供应商应就提供投标材料前未对材料的真实性尽到审慎的审查义务承担责任，主观上都具有可谴责性，都应受到法律的追究。

案例2

（一）A公司提供虚假检测报告是否存在主观过错?

A公司认为，在本项目中提供虚假检测报告并非出于故意，该检测报告系委托第三方机构提供，A公司同样蒙受财产及声誉损失，在得知检测报告真实性有误后已经报警处理。且A公司投标时实际已委托正规检测机构就所涉货物出具新的检测报告，但投标时未能获得，故将委托第三方提供的检测报告放入标书中。以上主张A公司提供了报警证明、工作联络函、检测报告等证据材料予以证明。

财政局认为，A公司提供的证据真实性、关联性存疑，现有证据无法证明A公司主张的“我司并非主观故意在投标材料中提供虚假材料”。一是A公司在案件调查过程中提供的补充说明、工作联系函等证据在真实性、关联性方面均无充分的证明效力，未能证明A公司主张的无主观故意等情况。二是A公司在案件调查过程中提供的报警证明仅能证明A公司向公安机关报案的事实，未能证明公安机关对相关案件事实的认定，该证据在关联性方面无充分的证明效力，未能证明A公司主张的无主观故意等情况。三是投标响应单位应对其提交的响应文件真实性进行核实，并对其真实性承担责任，A公司在投标前未确认过或查询检测报告真实性，未尽到对提交的响应文件所负有的审查义务，即便其提供的虚假材料系轻信第三方所致，A公司也存在未尽审慎核查的过错，应当承担“提供虚假材料谋取中标、成交的”的法律责任。

（二）A公司是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“初次违法且危害后果轻微并及时改正”的不予处罚条件?

A公司称,检验检测报告出现的问题，系A公司合法合规经营多年来第一次，非主观意愿犯错，同时也主动退回全部货款,主动消除了影响。该项目设备由A公司自主生产，安装调试运行良好，产品质量完全符合用户需求，从验收交付至今一年多未收到报修需求，没有造成任何危害。A公司认为其行为属于初次违法且危害后果轻微并及时改正，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的条件。

财政局认为，A公司的违法行为扰乱了政府采购公平竞争和行政管理秩序，耗费了行政资源，已造成危害后果，不属于“及时改正”的情形，就本案事实、证据、A公司的陈述申辩情况而言，其不符合法定的不予处罚情形。但充分考虑到A公司全额退还货款、主动减轻违法行为危害后果、承认违法事实态度较好、未发现A公司存在政府采购领域其他历史违法记录且采购人未反映仪器设备使用问题等情形，经综合审查、审慎判断，A公司可以适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定的“主动消除或者减轻违法行为危害后果”，财政局决定仅对A公司处以预算金额千分之五的罚款。

三、案件评析

“虚假材料谋取中标”是政府采购实践中较为常见的一类投诉，但处理过程中可能导致不同的结果。譬如本案的两个案例，均是第三方提供的虚假检测报告，但却面临不同的行政处罚，那么实践中，财政局遇到这样的情况，应如何操作呢?

（一）客观上是否提供了虚假材料。

虚假材料通常有两类情形:1、提交经篡改、伪造、变造的材料。如提供伪造的检测报告、业绩合同，这类行为的判断标准在于材料本身的客观真实性。又如前篇案例中提到的某公司以被撤销的项目合同进行投标，该合同虽因效力被撤销，但确实真实存在，无材料造假行为，不属于“经篡改、伪造、变造的材料”;2、虚假承诺，即承诺与客观事实不符，如《中小企业声明函》中本应是大型企业，却填写小型企业。

（二）需有谋取中标的主观目的。

《中华人民共和国政府采购法》第七十七条明确禁止“提供虚假材料谋取中标”，简单理解“谋取中标”就是意图获得中标资格。因此，应当将“谋取中标”与“提供虚假材料”的行为紧密联系，进行目的性解释，即行为人对所提交材料的虚假性应具备一定程度的主观认知，可体现为“明知”或“应知”，这里的“主观认知”与《中华人民共和国行政处罚法》第三十条第二款提到的“主观过错”功能相似。“明知”即是故意，而故意包括直接故意（供应商可能参与了虚假材料的制作过程）和间接故意（委托无资质的中介出具证明文件），“应知”则是过失，即投标人未尽合理注意义务而导致虚假材料的提交。但对于“应知”的边界，应作出合理的限定。譬如实践中，有些企业在投标文件中提供了《中小企业声明函》，由于其不知按照招标文件的特定行业应当认定为小型企业还是微型企业，故保守起见填为小型企业，后该企业中标，另一供应商投诉该企业实为微型企业，故意填为小型企业，属于提供虚假材料谋取中标。在这个案例中，该中标企业在填写《中小企业声明函》时，确未尽到合理审慎的核实义务，虽属过失，但考虑到“小型企业”与“微型企业”在合规资格上均符合《中小企业声明函》要求，仅据此认定其具有“应知”过失并构成违法，显属苛刻。然而,若虚假材料来源于第三方，而中标企业对该材料未尽基本审查义务，致使该材料对评审结果产生实质影响，则该行为构成重大过失。若对此类重大过失不予追责，将导致投标企业普遍借由第三方规避责任，事后推脱“不知情”，从而架空《中华人民共和国政府采购法》的惩罚制度，破坏公平竞争秩序。

因此,在认定供应商“应知”虚假材料的前提下，应设置“重大过失”作为判定标准。具体而言，重大过失是指：对足以影响评审结果的关键性材料，供应商未履行合理审慎审查义务。此种情形下，应认定其主观上具有谋取中标的目的，依法应当承担相应的法律责任。供应商对投标文件中提交的材料必须履行的审查：一是对官方可验证信息（检测报告、认证证书等）需通过权威平台、发证机关核查；二是合同类文件需核对原件或官方备案信息；三是资质证书需在发证机关网站验证。如果没有履行这些义务，最起码构成重大过失。

综上所述，“提供虚假材料谋取中标”的认定，必须同时满足客观要件与主观要件两个构成要素。然而需要特别强调的是，二者之间并非并列关系，而是具有递进逻辑：应首先审查是否符合客观要件，确认存在虚假材料，在此基础上，需进一步审查行为人是否具备“明知”或“应知”的主观过错。若在第一步审查中，即认定所涉材料并非虚假，即可直接排除违法行为的成立，无需进入主观要件的进一步审查。