一、案件回放

某采购项目中A公司被确定为成交供应商，B公司对此提出质疑，后对质疑答复不服，向财政局提起投诉，投诉内容为：1、招标文件将企业业绩作为资格条件，且与评审因素重复，违反法律规定；2、A公司将其在甲县某项目中的合同作为业绩提交，但实际上A公司在该项目中的中标资格已经被取消，而且还受到了财政局的行政处罚，A公司行为构成提供虚假材料谋取中标。

投诉处理期间，财政局发现采购文件规定本项目的资格条件为“具有两个工程结算审计业务业绩”，评审因素为“供应商自2021年以来具有绿化、水利、市政、房建、装饰、交通工程结算审计业务业绩的，每提供一个得2分，最高得12分。同一专业业绩不重复得分”。此外，财政局还查询到，2021年5月A公司取得甲县物业管理采购项目中标资格并签订合同，但在2023年12月，A公司因在甲县该项目中提供了虚假材料被行政处罚，决定书载明此次项目的中标结果无效。

经审查，财政局认为投诉事项1成立，投诉事项2不成立，认定成交结果无效，责令重新开展采购活动。

二、焦点问题

(一)企业业绩是否可以作为资格条件?

投诉人B公司提出，将企业业绩作为资格条件是错误的，本项目采购标的为工程审计服务，并无特殊性，将“两个工程结算审计业务业绩”设置为准入门槛有悖常理。

财政局经审查认为，本案采购标的为审计服务，并非技术特别复杂或较为特殊的项目，市场上能提供审计服务的机构较多，若以业绩作为资格条件，会限制部分新成立的企业参与投标。因此，采购文件设置不合理，涉嫌以不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

（二）A公司通过提供虚假材料中标的项目合同，被认定无效后，能否作为业绩在之后的投标活动中提交？这是否构成提供虚假材料谋取中标？

投诉人B公司提出，A公司将其在甲县某项目中的合同作为业绩提交，但实际上A公司在该项目中的中标资格已经被取消，而且还受到了财政部门的行政处罚。A公司此次将该合同作为业绩的行为构成提供虚假材料谋取中标。

在处理该投诉过程中出现两种意见：第一种意见认为，A公司明知甲县服务合同依靠不正当手段获取，效力存在问题，仍然将其作为业绩提交，主观上存在过错，已经构成提交虚假材料谋取中标；第二种意见认为，提供虚假材料谋取中标的认定，必须是供应商提供的材料有伪造、变造、篡改的事实，如果材料仅仅是效力存在问题，不能简单地认定是虚假材料，A公司行为不构成提交虚假材料谋取中标。最终财政局采信了第二种意见，认定投诉事项不成立。

三、案件评析

(一)审慎设置业绩类资格条件，加强资格条件与评审因素的区分。

现行法律法规并未禁止将业绩作为资格条件，但根据《政府采购需求管理办法》第十八条的规定，供应商资格条件应与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件。由此可见，业绩作为资格条件的设定应同时满足关联性与必要性两个前提。

关联性是指资格条件应当与采购标的在功能用途、技术要求、服务范围等方面存在直接的实质性关联。若将业绩设置为资格条件，首先应与采购需求具有实质性关联。

必要性是指资格条件的设置对实现采购目标、保障合同履行具有不可或缺的作用，即缺乏该条件将严重影响合同履约质量，因而确有作为准入门槛的必要。财政部曾在“武汉理工大学高分辨3DX射线显微成像系统采购项目”案例中分析道：因本项目的采购对象是技术含量非常高的精密分析仪器，设置业绩作为资格条件是为了保证投标产品为成熟产品，符合采购的实际需要。由此可见，仅在技术复杂、履约要求高的项目中，业绩条件才具备必要性。

就本案而言，工程审计服务项目市场供应主体充足，将业绩设置为资格条件，缺乏必要性支撑，甚至可能对新设企业构成不合理限制，削弱市场竞争，违反公平竞争原则，因此，该资格条件的设置不具有合理性。

此外，关于本案中资格条件和评审因素是否重复设置的问题,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条规定，综合评分法中,资格条件不得作为评审因素。在本案中，关于资格条件与评审因素重复设置确有争议:一种观点认为，两个条款虽均涉及业绩，但资格条件系对其基本履约能力的最低要求，而评审因素则对业绩数量进行量化赋分，反映供应商的履约经验，不能简单划等号，不能认定资格条件与评审因素的重复设置；另一种观点认为，尽管在表述上有所差异，但从整体上看，评分项的设定与资格条件实质重合，构成资格条件与评审因素的重复设置。由此可见，评审因素与资格条件如涉及相同或高度关联的内容，极易引发争议，建议加强二者的内容区分，明确各自功能导向，切实防止此类问题的发生。

(二)准确区分投标材料的“虚假性”和“无效性”。

现行的政府采购法律法规未对“虚假材料”的形式作出明确定义，但在实践认定中，往往参考《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十三条规定，提供虚假材料的典型情形包括：(1)提供伪造、变造的材料，如伪造的资格证书、合同文本、业绩证明、社保缴费记录或信用报告等，或通过涂改、擦除等方式变造检测报告等材料；(2)提交与事实不符的虚假承诺，如在《中小企业声明函》《承诺函》中故意隐瞒、虚构事实；(3)冒用他人业绩、借用他人资质等其他欺诈性行为。从上述情形可见，“虚假材料”一般是指内容与客观事实不符的材料，其核心特征在于违反客观真实性。而“无效性材料”则是指虽真实存在、形式合法，但因已丧失法律效力的材料，如已解除、终止或经行政机关确认无效的合同，或因违反法律强制性规定而失效的文书等。以本案为例，A公司提供的合同在形式上系真实存在的文件，并不违反客观真实性原则，不能认定为“虚假材料”。但由于该合同后续被行政机关裁定无效，其法律效力已归于消灭，故应被视为无效性材料，不应作为有效业绩用于参与后续政府采购活动。“无效材料”不能等同于“虚假材料”。尽管供应商使用无效材料投标、误导评标，确有不当之处，但财政部门在作出处罚时仍应严格区分两者性质，不得突破法律对于“虚假材料”行为的明确界限，否则，可能导致行政权力扩张，严重损害政府采购的法治基础。因此，财政部门在认定“虚假材料”时，应以事实为依据，法律为准绳，准确区分投标材料的“虚假性”和“无效性”，作出合法合规的处理。