一、案情回放

案例1:

2023年5月17日,代理机构A接受采购人B委托采购,发布了某医院体外诊断试剂整体供应招标项目采购公告,要求该项目投标报价以附件各类试剂的现行采购价下降比率报价。6月9日,代理机构A组织该项目开评标,4家供应商参与投标,其报价折扣比率分别为: C公司10% ,D公司12%,E 公司18.8%,F公司31%，最终F公司为中标供应商。

D公司提起质疑后,对答复不服向市财政局提出投诉请求:1.采购过程中评标委员会未要求中标供应商对其超低报价行为做出合理解释,构成程序违法。2.中标供应商低于成本价的报价竞标,违反招投标法的强制性规定,其报价应当作为无效报价。

市财政局召集原评标委员会成员调查该事项,评标委员会不认为F公司31%的投标报价折扣率明显低于其他通过符合性审查投标人的报价折扣率,并不会影响产品质量及后期的履约能力,故评标现场没有要求F公司对报价折扣率的合理性进行说明。投诉处理过程中，F公司向市财政局提交书面材料就投标报价折扣率的合理性进行了客观分析,并再次承诺有履约能力。

市财政局认为,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条并未对“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”中“明显低于”界定阈值,因此该办法赋予评标委员会相关权力，即投标人报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人报价的认定情况,是否有可能影响产品质量或者不能诚信履约,由评标委员会根据其专业经验来判定,进而决定是否需要投标人提供书面说明,对此市财政局认为评标委员会的做法并不违反相关规定。因此认定投诉事项不成立,予以驳回。

投诉人对投诉处理决定不服,向市政府提出行政复议申请。市政府作出维持的复议决定。

案例2:

采购人委托代理机构就“XX学生宿舍床护栏”采购项目进行公开招标,政府采购预算88万元,参加该项目的公司有6家。现场评审过程中,评审委员会注意到C、D两家公司报价分别为12万元、15万元,价格偏低，其他四家供应商报价分别为52 万、86万、87.1万,87.9万。评审委员会现场要求C、D两家公司针对报价情况进行澄清说明。C、D两家公司澄清理由均为厂商库存积压严重,为了清理库存因此报价较低,并承诺提供的产品质量符合招标文件要求。评审委员会对两家公司的澄清说明予以认可,理由为无足够的理由否定两家公司的报价合理性。最终,中标单位为A公司。

B公司向代理机构提出质疑不服后,向市财政局提起投诉,投诉事项为:该项目采购中C公司、D公司畸低、不合理。 市财政局依法受理投诉并开展相关调查。

市财政局组织评审专家对本项目进行论证。专家论证意见主要如下:1、C公司和D公司的报价均未考虑采购文件要求的质保费用等方面,两家公司的报价组成不能完全覆盖项目采购需求。项目主要采购学生宿舍用床护栏加装,护栏的主流材质热镀锌钢管,根据《苏州市2023年8月建设工程造价信息》,可以计算出符合采购需求的护栏钢管的成本单价为:22.6元/个,以上成本仅为钢管的原材料单价,并不包括采购需求中需要的除锈工艺、粉末喷涂、焊接、人工安装等成本。而根据 C、D公司的投标文件可知:C公司的护栏报价为14.5元/个,D公司的护栏报价为22.6元/个,远低于成本价格。2、采购文件设置了能体现供应商对项目理解的、与供应商所提供货物服务质量相关的、比较基本的技术评分项,但从两家公司的投标文件得分来看,60分满分的技术分得分均仅为3.1分,说明两家公司对采购实际需求并不了解。3.两家公司投标报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,关于学生宿舍用床护栏加装的投标报价明显低于符合国家标准产品的正常市场价格,该报价可能影响到交付的产品质量或者不能诚信履约。

综合相关证据材料,市财政局认定C、D两家公司投标报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价;评标过程中针对投标报价的澄清未充分说明报价合理性,其投标报价组成不能完全覆盖项目采购需求,且明显低于符合国家标准产品的正常市场价格,可能影响到交付的产品质量或者不能诚信履约,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条的规定,C公司和D公司应当作为无效投标处理。投诉事项成立。

二、争议焦点

两个案例的争议焦点均为投标供应商的报价是否明显低于其他投标供应商报价,但处理过程与结果完全不同,孰是孰非,值得探讨。

三、案例评析

认定“投标人报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”,需结合实际情况综合判断。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条规定“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应当将其作为无效投标处理”,此为政府采购领域关于不合理低价的主要规定,但未对“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”作出具体的解释。

两个案例的争议焦点是基本相同,仍存在4点不同之处。一是现场评审过程是否启动澄清说明程序。案例1在现场评审过程中,评标委员会没有要求F公司对报价合理性进行说明。案例2在现场评审过程中,评标委员会就C、D公司投标价格明显低于其他供应商报价问题,启动澄清说明程序,要求投标人作出合理解释。二是调查对象不同。案例1是原评标委员会,案例2是另行组织评审专家。三是调查深度不同。案例1是召集原评标委员会成员调查该事项,并要求F公司就投标报价做出合理说明。案例2是在组织C和D公司报价合理性说明、专家论证的基础上,充分论证了相关报价与正常市场价格的差异度。四是调查结果不同。案例1 是投诉事项不成立,案例1是投诉事项成立。

但这都反映出一个共性问题,就是如何判断投标人的报价低于成本较为困难。现有的政府采购相关法律法规并未对“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”作出明确解释,也赋予了评标委员会在现场评审中的自由裁量权力。因此,在现场评审过程中,评标委员会专家可以凭借自身专业技术和能力、丰富实践经验,启动澄清调查,作出“投标人报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,不会影响产品质量或者诚信履约”的专业判读,要求投标人是否做出投标价格情况说明。但是在投诉调查过程,财政部门不能只借助评审专家经验能力和把评审专家的观点意见作为认定结果的唯一依据,需要结合产品市场成本利润、采购合同具体履约需要、投标人报价合理性解释、专家论证等情况综合判断,确保投诉处理的事实认定清楚。