一、案件回放：

 申请人Z先生向被申请人M市N区财政局申请公开“根据L小学南侧地块房屋征收费用概算审核表、您局公开的记账凭证中有51.6万元迁坟费，现请您局公开该地块、该笔款项申报、审核批准的所有材料”。６月20日，被申请人M市N区财政局作出N财依〔2018〕*号政府信息公开申请答复书，告知申请人Z先生:“关于您申请公开的L小学南侧地块项目2017年1月31日记账凭证中拨款51.6万元迁坟费款项的申报、审核、批准材料。经审查上述信息属于内部管理信息，依法属于不予公开范围”。6月21日，被申请人将该答复邮寄送达给申请人。

 申请人Z先生不服该答复，认为其所申请公开的相关信息不是内部管理信息，向M市财政局提起行政复议。

 二、案情处置：

M市财政局收到行政复议申请后，在规定时间内予以受理，并要求被复议机关在规定时间内进行答复。

申请人提出：申请人于通过邮寄方式向被

 申请人递交一份“政府信息公开申请表”，根据“L小学南侧地块房屋征收费用概算审核表”（序号19号）以及您局公开的2017年1月31日记账凭证中，有拨款51.6万元迁坟费，请M市N区财政局公开该地块，该笔款项申报、审核批准的所有材料。

 被申请人于邮寄“政府信息公开申请答复书”，该答复书中称：经审查，上述信息属于内部管理信息，依法属于不予公开范围。

 申请人对该答复不服，认为被申请人显然违反《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，该第二条明确规定准确把握政府信息的适用范畴，《条例》所称政府信息，是指行政机关履行职责过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。所以申请人申请的信息是符合以上规定。而被申请人所称您申请的信息是内部管理信息，公然违背《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第九条等规定，而且该笔款项已经生效拨付，在实际行政行为中已经使用，审查批准的材料并不符合内部管理信息的条件。因为申请人是利害关系人，在概算审核表第20项目中有迁坟费，该56万元的迁坟费是我们被搬迁户129户名义拨款的，据我们了解该地块搬迁过程中基本没有坟墓，该笔拨款费用涉嫌违法侵占冒领国家财政资金的违法行为，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。

 综上所述，被申请人以内部管理信息为由拒不公开申请人所要求公开的政府信息，是不依法行政和不依法执政的违法行为，申请人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三章第二十七条、第二十八条规定提起行政复议，请求M市财政局依法撤销N财依〔2018〕*号答复书，并责令被申请人公开申请人所要求公开的政府信息。

 被申请人称：

 1、N财依〔2018〕*号答复程序合法

 申请人于通过邮寄方式向被申请人递交《政府信息公开申请表》，被申请人于6月20日作出答复，并通过邮寄方式向申请人送达。据此，该答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款之规定，程序合法。

 2、N财依〔2018〕*号答复认定事实清楚、证据确凿

 申请人在《政府信息公开申请表》中要求被申请人公开L小学南侧地块项目记账凭证中拨款51.6万元迁坟费款项的申报、审核、批准材料。被申请人经审查认为，申请所涉款项系由M市N区W街道办事处申报、M市N区房屋征收管理办公室初审、被申请人审核、M市N区人民政府分管区长审签、区长批准后拨付至M市N区W街道财政所账户。该申报、审核、批准属典型的内部行政行为，不产生外部行政法律效力，所形成的材料当属内部信息，不属于公开范围。

 3、N财依〔2018〕*号答复适用依据正确

 被申请人作出的答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（二）项之规定。

 综上，被申请人认为，N财依〔2018〕*号答复认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定予以维持。本机关就申请人的申请要求及被申请人的答辩、双方提交的相关证据等进行了审查，经审查，M市财政局认为被申请人作出认定内部管理信息的证据不充分，故作出撤销被申请人答复的复议决定。

 三、案由评析：

 该案件的争议焦点：《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。那么内部管理信息到底如何界定？

 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中对内部管理信息只是泛泛而谈的概念，并无具体明确的标准，《中华人民共和国政府信息公开条例》更是无内部管理信息的相关内容，由于没有法律明确规定，因此在实务界、理论界对此争论较大，不同法院之间、同一法院不同法官也存在不同理解，行政机关更是难以认定。

 《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》第十条规定，依申请公开政府财政信息主要包括：（四）与公民、法人、其他组织管理行为无关的内部管理信息，包括政府机关内部机构的人事任免、内部设备使用管理、内部规章制度等。这一办法界定内部管理信息也是政府信息，与上文存在不一致性。

 出现上述情况，问题的根源在于，大家对内部管理信息的界定未形成一致认识，法律对此未有明确、具体的规定。

 我们认为，内部管理信息可从以下五个方面进行认定：第一，是在日常管理工作中制作或获取的。第二，不对外直接发生效力，或其效力仅限于行政机关内部。第三，在行使内部管理职权过程中制作或者获取的，或非履行对外行政管理职责过程中制作或获取的。第四，属于内部机构制作或获取的。第五，是有关行政内部工作的。

 本案中，申请人所申请公开的为申报、审核、批准的所有材料，经到法院咨询，法院认为尽管批准材料并非正式的文件形式，而是按相关内部管理程序规定，并以办文单的形式由相关领导签字批示，但最终财政部门还是依据领导批示意见拨付资金，有一定的外部性，不能完全视为内部管理信息。

 四、案理启示：

 随着信息公开的数量持续增长，政府采购投诉复杂程度不断提升，PPP项目不断推进发展，对行政机关的依法行政要求更高，行政复议、行政诉讼压力将会进一步加大。我们要不断提升依法行政工作水平，强化法定意识、程序意识、证据意识、履职意识，努力防范行政复议和诉讼风险。

 一、高度重视，切实加强涉法涉诉工作的组织领导

 加强组织领导，高度重视行政复议、行政诉讼工作，充分认识行政复议、应诉工作的重要意义，落实涉法涉诉工作主体责任，设置法制机构和配备法律专业人员。

 二、进一步强化职权意识

 必须始终坚持“法定职权必须为，法无授权不可为、法律授权不乱为”的基本原则，对于法定职责不推卸、不回避、不迟延，全面、准确、及时履行法定职责。

 三、进一步增强证据意识

 在行政行为过程中，要高度重视证据的收集，做到及时、客观、全面地调查收集证据，注重痕迹管理。

 四、进一步加强程序优先意识

 在行政行为中强化程序违法的风险意识，严格按照法律规定的程序、方式、步骤进行，充分保障行政相对人合法的程序性权利。

 五、要切实加强培训，强化队伍建设，提高依法行政的水平

 既要学习财政业务，又要学习法律知识，积极拓展知识领域，通过法律知识培训、内部组织讨论、专题研究、旁听行政案件审理等形式，让执法机构和执法人员切身感受其执法活动中可能存在的违法瑕疵和法律风险，在实践中强化责任主体和风险意识，切实提高全系统行政执法人员的依法行政意识。

 六、设立行政复议委员会

 以法规处室为主体，吸收其他处室、法律专专家等人员组成行政复议委员会，以委员会合议形式办理行政复议案件，充分发挥集体智慧作用。

 七、加强与上级财政部门、行政审判机关的情况交流建立行政复议与行政审判联动机制，就相关案件进行分析和研究，将风险前移、化解于复议、诉讼未发生阶段。对经过开庭审理存在争议的案件，主动与审判人员进行沟通，争取得到理解和支持，尽最大可能避免败诉案件的发生。