一、案件回放

2020年3月25日，某招投标代理机构受采购人的委托，就公共停车设施委托管理项目进行国内公开招标，项目共分三个标段。采购文件“招标书”中第十部分明确了“（二）小微企业的价格分评审”内容，第38页提供了《中小企业声明函》格式版本。D公司报名并参加了该项目第二标段投标。4月22日项目开评标，第二标段的中标供应商为Z物业公司。

D公司针对中标结果向代理机构提出质疑，质疑事项为中标供应商Z物业公司涉嫌在本次采购活动中提供虚假材料。代理机构在法定期限内作出了质疑答复。D公司对质疑答复不满意，于5月7日向某区财政局提出投诉，后对投诉书进行了补正，在配合调查取证时明确其投诉事项为Z物业公司在投标中提供虚假的中小企业声明函。某区财政局受理投诉并进行了调查，在调查过程中向某区经济发展委员会发函询证，请其对Z物业公司进行中小企业认证，某区经济发展委员会回函认定Z物业公司为小型企业。某区财政局于6月22日作出《政府采购供应商投诉处理决定书》（[2020]004号），认定投诉事项不成立，驳回投诉。

D公司对某区财政局作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》（[2020]004号）不服，遂向S财政局提起行政复议。

二、案情处置

受理行政复议后，S财政局首先确定了本案的各方当事人。确定Z物业公司、采购人、代理机构为本案的第三人，通知其作为第三人参加行政复议审理。经调查审理，S财政局作出如下复议决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”，S财政局决定维持被申请人某区财政局作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》（[2020]004号）。

三、案由评析

本案的争议焦点为：1.第三人Z物业公司在投标时提交的《中小企业声明函》是否为虚假材料？2.被申请人对投诉的调查是否事实清楚、证据确实充分？其作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》（[2020]004号）是否合法？

根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财法函 〔2011〕181号，以下简称“《暂行办法》”）第二条，“本办法所称中小企业应当同时符合以下条件：（一）符合中小企业划分标准；（二）提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务，或者提供其他中小企业制造的货物。……本办法所称中小企业划分标准，是指国务院有关部门根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标制定的中小企业划型标准。”第五条第二款规定，“参加政府采购活动的中小企业应当提供本办法规定的《中小企业声明函》（见附件）”。《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号）第二条规定“中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定”，第四条规定“各行业划型标准为：……（十四）物业管理。......其中，从业人员300人及以上，且营业收入1000万元及以上的为中型企业；从业人员100人及以上，且营业收入500万元及以上的为小型企业......”经复议审查，本案第三人Z物业公司在投标书中提供了采购文件规定的《中小企业声明函》，格式内容符合《暂行办法》第五条第二款及附件。其中，其承诺根据“工信部联企业〔2011〕300号”中小企业划型标准其为小型企业且“提供本企业制造的货物，由本企业承担工程、提供服务”，根据投诉处理期间被申请人向相关主管部门函证调查反馈的情况，Z物业公司符合小型企业之标准。因此，被申请人投诉处理认定Z物业公司所作《中小企业声明函》非虚假材料，投诉事项缺乏事实依据，故不能成立。

S财政局认为被申请人作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》（[2020]004号）事实认定清楚、证据确实充分，应当予以维持。

四、案理启示

（一）加强前道把关，明确有效的投诉事项。

申请人D公司在第一次投诉书中列明的投诉事项为“第二标段中标单位Z物业公司涉嫌在其投标文件中提供虚假材料”，经通知限期补正后，其投诉事项明确为：“第二标段中标单位Z物业公司在其投标文件中提供了虚假的中小企业声明函，以及提供了虚假的相关从业人数数量及缴纳税收的证明材料”，其中“提供了虚假的相关从业人数数量及缴纳税收的证明材料”为未经质疑的事项。后某区财政局对D公司进行询问调查，D公司在调查中表明“我单位质疑事项是Z物业公司涉嫌在本次采购活动中提供虚假材料。虚假材料指在本次投标中提供了使得其在本项目价格评分享受到了小微企业的价格优惠政策的虚假资料，我单位认为该单位提供了虚假的中小企业声明函。我单位递交的投诉书里投诉事项中所述‘虚假的相关从业人员数量及缴纳税收的证明材料’不在质疑事项范围内，我单位认为该中标企业不符合小微企业认定标准，所以认为他是提供了虚假的中小企业声明函”。因此，被申请人通过询问调查，将D公司的有效投诉事项明确为“中标单位Z物业公司在其投标文件中提供了虚假的中小企业声明函”。

《政府采购法实施条例》第五十五条规定“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围”，在政府采购投诉处理实务中，投诉人采取书面形式进行投诉，其对投诉事项的表达可能存在文字表述不清楚、超出质疑范围或与质疑事项表达不一致等情形。财政部门应当加强投诉受理的前道把关，通过对投诉人采取询问调查等方式，锁定具体、明确、有效的投诉事项，从而加强投诉调查的针对性，更好地保障当事人的诉求，以免出现投诉事项不清晰，导致调查方向错误等法律风险。

（二）注重多方取证，把握证据间的勾稽关系。

针对争议焦点“第三人Z物业公司在投标时提交的《中小企业声明函》是否为虚假材料”的问题，某区财政局向某区经济发展委员会发出征询函，就Z物业公司提供的《中小企业声明函》的真实性进行调查，得到了某区经济发展委员会的复函认定Z物业公司符合小型企业之标准。由此调查认定中标单位Z物业公司的中小企业声明属实。根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）第十五条的规定，“政府采购监督检查和投诉处理中对中小企业的认定，由企业所在地的县级以上中小企业主管部门负责”，财政部门在政府采购监督检查和投诉处理过程中，对涉及中小企业的认定问题，可向企业所在地的中小企业主管部门函证，由中小企业主管部门出具认定意见，作为事实认定的强有力证据。

同时，在投诉处理过程中，财政部门在查阅文书资料的基础上，应当向政府采购多方当事人调查取证，层层递进。本案中，某区财政局通过对申请人、采购人、代理机构进行笔录调查，明确了质疑事项与投诉事项对应情况，查清了采购文件相关规定与投标文件对应情况，从而固定了投诉事项，确定了案件焦点。同时，积极商请相关主管部门配合，严格根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的规定，函询负责中小企业认定的单位，为认定事实提供有力支撑。此外，注重相关证据间的勾稽关系，结合中小企业认定标准的相关规定，调查中标单位投标资料中合并利润表、参保证明等资料，与相关主管部门的认定结论相互印证，以确保认定事实清楚、证据确凿。