一、案件回放

2020年4月10日，某代理机构受采购人的委托，就某项目进行询价采购。4月16日，该项目开标并确定A公司为中标候选人。5月6日，A公司申请放弃该项目中标资格，放弃理由是受全球疫情影响，其投标所用产品的重要原料无法进入我国，其无法组织生产投标产品。5月15日，采购人出具情况说明，载明“同意中标单位放弃该项目”。

2020年10月29日，该项目以公开招标形式重新采购并予以公告。11月19日，A公司再次被确定为中标候选人。11月20日，B公司就中标结果提出质疑，认为A公司在上一轮询价采购中标后无正当理由放弃中标，应当依法处理。

2020年12月11日，B公司向县财政局提起投诉。12月30日，县财政局作出投诉处理决定书，驳回投诉人的投诉请求。2021年1月13日，B公司不服，向市财政局提出行政复议申请，请求撤销该决定。4月12日，市财政局作出《行政复议决定书》，撤销县财政局作出的《投诉处理决定书》，并责令县财政局自收到决定之日起三十个工作日内，重新对 B公司投诉事项作出处理决定。

二、争议焦点

1、B公司要求对A公司放弃中标进行查处的投诉事项是否在投诉处理的受理范围内？

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令）第十条规定，“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。”

第一次询价采购中，A公司声称受疫情影响无法进口重要原料，申请放弃中标资格，并得到了采购人的同意。第二次公开招标结果公示后，B公司针对第一次询价采购过程中A公司放弃中标这一行为进行了质疑、投诉。依据上述规定，B公司提出质疑、投诉的前提应当基于采购文件、采购过程、中标或者成交结果使其权益受到损害，而A公司无正当理由放弃中标属于第一次询价过程中产生的问题，不属于第二次公开招标中采购文件、采购过程中出现的问题，也并不会影响到第二次投标过程中B公司的合法权益。因此B公司要求对A公司放弃中标进行查处的投诉事项不在投诉处理的受理范围内。

2、A公司在第一次政府采购询价活动中以不可抗力为由放弃中标是否正当？

根据《中华人民共和国民法典》第一百八十条第二款规定，不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。对于疫情影响原料进口是否属于“不可抗力”，县财政局和复议机关市财政局的观点并不相同。

县财政局认为A公司书面申请并说明了放弃原因，并经采购人同意，不属于无正当理由放弃中标资格的情形。

市财政局认为现有证据不足以证明A公司系因不可抗力放弃中标。 理由是：1、2020年1月24日江苏省人民政府已启动突发公共卫生事件一级响应。A公司最迟至2020年1月25日应当知晓新冠肺炎疫情严峻形势且应当能够预见疫情存在蔓延扩散可能性。在案证据不足以证明A公司不能预见国外原材料因疫情影响无法按期到货的情况；2、在案证据无法证明A公司已经尽到最大努力和采取一切可以采取的措施，仍不能避免无法组织生产投标产品的情况发生，且未有证据证明A公司在长期供货商不能按期提供原料情况下，转而寻求其他国外或国内替代品。

首先，根据《中华人民共和国政府采购法》第四十六条的规定，中标供应商应当在中标通知书发出之日起三十日内与采购人签订合同，A公司在中标后没有签订合同，也没有进入合同的履约阶段，而以合同履行中的不可抗力拒绝签订政府采购合同，违反了上述法律规定。

其次，根据最高人民法院《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》（以下简称《指导意见》）第二条“依法准确适用不可抗力规则。人民法院审理涉疫情民事案件，要准确适用不可抗力的具体规定，严格把握适用条件……当事人主张适用不可抗力部分或者全部免责的，应当就不可抗力直接导致民事义务部分或者全部不能履行的事实承担举证责任。”本案中，一方面在采购合同确定的履行时间内，不可抗力是否确定存在，A公司并不能预见和证明，不能预先适用不可抗力的理由；另一方面，即使在合同履行过程中出现不可抗力，也应当根据不可抗力对合同履行的影响依法认定和处理，并非必然导致合同无法履行，更不可能导致合同无法订立。A公司应当提供充分的

证据证明在履约过程中，由于不可预见、不可避免、不可克服的障碍导致合同不能履行，而不能仅仅提供一份因不可抗力不能履约的单方说明。 因此，A公司的行为不能认定为以正当理由放弃中标。

三、案例评析

1、财政部门应当严格审查投诉事项是否属于受理范围。

政府采购投诉处理的范围，一是投诉人先前提出的质疑事项，而质疑的范围仅限于“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”情形；二是对采购人、采购代理机构的质疑答复内容提出的投诉事项。其他事项均不属于投诉范围内，如果投诉人投诉超出上述范围，财政部门应当不予受理。

本案中，县财政局在收到B公司的投诉后，没有审查投诉事项是否属于受理范围，就对涉及第一次政府采购询价活动中问题的投诉事项进行了认定，市财政局在复议中又对该问题进行了相反的实体认定，使得该案案情更加复杂，给案件处理造成了巨大困扰。由此可见，财政部门在投诉处理的过程中应当对投诉事项进行严格、全面的审查，在对投诉事项范围审查无误的基础上再对实体问题进行审查、认定、切实把好投诉受理审查关。

2、实践中对于不可抗力的认定需谨慎。

在全球疫情背景下，国际贸易流程受到大幅限制，国内配货、运输等受到海外市场影响有所收缩，国际物流运力下降，港口拥堵，集装箱费用上涨，空箱调配难，运输成本提高，进而对很多依赖进口的企业的供应链产生了影响，政府采购的中标供应商也不例外。在当前常态化疫情防控的大背景下，在疫情动态变化的过程中，对中标供应商以疫情为由适用不可抗力放弃中标的行为，相关部门应当参考《指导意见》的相关规定，根据实际情况要求中标供应商提供相应的证据，证明疫情现状与其生产供应链障碍导致不能履约存在直接、现实的关联性，并依据其提交的证据进行综合判断，在充分确凿的证据基础上，审慎适用法律，作出正确认定。