一、案件回放

A公司不服B市财政局2022年12月21日作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》，于2023年1月11日向B市人民政府申请行政复议，请求撤销该《政府采购供应商投诉处理决定书》，责令B市财政局在法定期限内重新对投诉事项作出投诉处理决定。

A公司针对案涉项目采购文件中“以不合理条件限制、排斥潜在供应商”的问题，共提出5项投诉事项，主要内容概括为：1.招标文件设置的交货期畸短，不符合实际生产要求，指向特定供应商；2.部分技术参数要求中标前“提供图片”不合理，属于变相强求投标人先制造样品；3.将特定证书和专利技术作为评分标准的内容不合理，与合同履行无关；4.招标文件要求提供“除雪车业绩”不合理；5.招标文件要求“所投产品（除雪车）在泰州地区有签署了售后服务合作协议或授权售后的服务商、售后服务点”不合理，增设投标人义务和成本。

B市财政局经审查认为：

1.关于投诉事项1的问题，相关法律法规仅要求“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”，未对政府采购合同的履行期限作出具体限制。

2. 关于投诉事项2的问题，案涉采购文件第四章“项目需求”中仅要求对采购产品“除雪车”的重要零部件“滚刷、融雪撒布机”提供样品图片，未要求供应商提供相关车辆样品。

3. 关于投诉事项3的问题，首先，案涉采购文件将“投标除雪车制造商入选《国家工信部绿色制造名单》、工信部《中国应急产品实用指南》”作为评分标准，与该项目的具体特点和实际需要相适应，与合同履行相关，且未限定或指定特定的专利，符合《政府采购需求管理办法》第十四条的规定的，响应落实支持创新、绿色发展、中小企业发展等政府采购政策功能。

4. 关于投诉事项4的问题，案涉项目采购文件将“投标人具有2019年1月1日以来（以合同签订时间为准）除雪车业绩”作为评分标准，未限定综合除雪车的品牌、型号、专利、商标或指定特定供应商，不属于“将特定行政区域或者特定行业的业绩作为加分条件”的情形，且与案涉项目的实际需求和货物服务质量相关，不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。

5. 关于投诉事项5的问题，案涉项目采购文件将拥有投标产品的本地化售后服务作为评审因素，除雪车用途一般为处理突发事件（包括自然灾害、事故灾难、社会安全事件等），该评审因素与采购需求、实现项目应急保障目标相关，同时采购文件并未限定供应商提供本地化服务的特定方式，供应商可以通过多种预设方式设立满足本地化的售后服务模式，采用签署售后服务协议或授权售后服务商、售后服务点等方式均可以，未要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册或者设立分支机构，未给供应商设置或变相设置进入政府采购市场的障碍，不存在以不合理的条件限制或排斥潜在供应商。

二、争议焦点

本案争议的焦点是B市财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》是否合法。A公司在向B市财政局提出的《投诉书》中明确了5点投诉事项，B市财政局分别逐条进行了答复，认定投诉事项均不成立。

关于涉案决定书的内容方面，双方争议的实质问题是招标文件是否以不合理条件限制、排斥潜在供应商。关于投诉事项1，涉案招标文件关于政府采购合同履行期限的要求并未违反相关法律法规强制性规定；关于投诉事项 2，涉案招标文件要求提供零部件图片不能等同于要求提供样品；关于投诉事项3，涉案招标文件将投标除雪车制造商入选《国家工信部绿色制造名单》、工信部《中国应急产品实用指南应对处置分册》作为评分标准，符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》确立的节约能源、保护环境等导向性要求，并未排斥中小企业，招标文件也并未指定特定专利；关于投诉事项4，招标文件中“2019年1月1日以来所投核心产品业绩”不属于“将特定行政区域或者特定行业的业绩作为加分条件”的情形；关于投诉事项5，售后服务是《政府采购需求管理办法》中明确的属于商务要求的采购需求，将其作为招标文件的内容符合法律规定和实际需求。

关于涉案决定书的程序方面，B市财政局在法律和有关规章规定的期限内履行了政府采购投诉处理的各项程序，并在政府采购网发布了处理决定公告，处理决定程序合法。B市财政局对于A公司两次投诉一并处理且按照收到第一次投诉之日作为投诉处理的受理日期，充分保障了A公司有关权利，其履职方式符合法律规定。

三、案件评析

允许潜在投标人公平地参与投标竞争，是招标制度发挥资源配置基础性作用的前提和保障。依据《中华人民共和国招标投标法》第三十二条，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。规定了7种行为属于以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。

1.就同一招标项目向潜在投标人或者投标人提供有差别的项目信息

向投标人一视同仁地提供项目信息，是保证公平竞争的前提。实践中一些招标人通过提供差别化的信息排斥、限制潜在投标人。这种情形可能发生在招标公告发布、现场踏勘、投标预备会、招标文件的澄清修改以及投标文件的澄清说明等环节。例如，招标人在两个以上媒介发布的同一招标项目的招标公告内容不一致；招标人单独或者分别组织潜在投标人踏勘项目现场和举行投标预备会；招标人向所有获取招标文件的潜在投标人有差别地介绍需求目标，有差别地提供招标文件的澄清与修改内容，评标委员会有差别地提供投标文件的澄清和说明的机会。这些有差别的信息会导致各投标人竞争基础的不平等，影响和限制了投标人之间的公平竞争。

2.设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关

招标人可以在招标公告、投标邀请书和招标文件中要求潜在投标人具有相应的资格、技术和商务条件，但不得脱离招标项目的具体特点和实际需要，随意和盲目地设定投标人要求，否则既可能排斥合格的潜在投标人，也可能导致社会资源的浪费。例如，某冶金系统的办公大楼施工招标，却要求投标人具有冶金专业项目的类似业绩；某货物招标项目，按照某投标供应商拥有的条件“量体裁衣”，将本来无关紧要的普通技术指标设定为必须响应的实质性指标，或者要求项目负责人近几年内没有违反交通安全的行政处罚记录。所有这些，均脱离了招标项目的具体特点和实际需要。

3.依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为评标加分条件或者中标条件

投标人来自不同地区和行业，其所积累的业绩和获得的奖项通常具有地域性和行业性，如果以特定行政区域和特定行业的业绩、奖项作为评标加分条件，会限制或排斥本地区、本行业之外的潜在投标人。此处的“加分”泛指评标中各种形式的优惠、倾斜等特殊待遇。例如，某招标项目规定投标人获得项目所在地区昀产品质量或企业信誉奖励，或者投标人的项目负责人是项目所在地区的劳动模范的，给予评标加分；某招标项目规定投标人拥有本行业项目业绩的，将给予评标加分等。这些都是地方保护和行业封锁的典型表现，应当禁止。理解和适用本项规定应当区别对待以下两种情况。一是如果招标项目需要以投标人的类似项目的业绩、奖项作为评标加分条件，则可以设置全国性的奖项作为评标加分条件。二是可以从项目本身具有的技术管理特点需要和所处自然环境条件的角度对潜在投标人提出类似项目业绩要求或评标加分标准。例如，要求具有100万千瓦燃煤机组安装业绩，300公里以上软土地基的高速公路业绩，危情水库的除险加固业绩，高海拔、冻土、沙漠等特殊自然条件下的工作业绩等。同时，应注意考虑具有类似项目业绩条件的潜在投标人数量，以保证足够的竞争性。

4.对潜在投标人或者投标人采取不同的资格审查或者评标标准

这种情形通常表现为招标人在资格预审文件和招标文件中载明的资格审查标准和评标标准模棱两可或内外有别，在具体资格审查和评标过程中，通过另行制定倾向性或排斥性的操作细则，对本地区和本行业之外或者意向中标人之外的投标人采取更加苛刻的资格审查或评标标准，达到限制排斥潜在投标人的目的。例如，要求本地区和本行业外的投标人必须经过本地工商部门或行业主管部门注册、登记、备案等。

5.限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商

这种情形通常发生在货物招标中。招标人在招标公告、资格预审文件或招标文件中限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商，倾向和保护意向中的投标人，限制或排斥其他潜在投标人。根据《中华人民共和国招标投标法》和有关规定，招标文件中规定的各项技术标准应当满足项目技术需求，保证公平竞争，不得指定、标明某一个或者某几个特定的专利、商标、品牌、设计、原产地或生产供应商，不得含有倾向或排斥潜在投标人的其他内容。如果必须引用某一品牌或生产供应商才能准确清楚地说明招标项目的技术标准和要求，则应当在引用的品牌或生产供应商名称前加上“参照或相当于”的字样，而且引用的货物品牌或生产供应商在市场上具有可选择性。

6.依法必须进行招标的项目非法限定潜在投标人或者投标人所有制形式或者组织形式

潜在投标人的所有制形式分为公有制和非公有制两种。其中公有制又可以分为国家所有制和集体所有制；非公有制包括个体、私营企业和外商投资企业。此外，随着企业股份制改革的推进，产生了一种混合所有制经济，即一个企业包含国有、集体、个体、私营、外资等不同所有制的投资主体。投标人的组织形式，除依法招标的科研项目允许个人参加投标外，一般指法人或者其他组织。其中，法人主要是依法组建的公司，包括有限责任公司和股份有限公司。其他组织指不具备法人资格、能够独立承担民事责任的组织，如合伙企业、个体工商户等。除法律法规对工程承包人和货物、服务供应商的所有制形式或组织形式提出要求外，招标人不得限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式，不得歧视、排斥不同所有制性质、不同组织形式的企业参加投标竞争。

7.以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人

实践中可能出现的情形有：资格预审公告或者招标公告中获取资格预审文件或者招标文件的要求不合理的；以各种借口阻挠潜在投标人取得资格预审文件或者招标文件的；资格预审文件和招标文件的发售期限、投标截止时间和招标文件澄清或者修改的通知时间不符合规定的；要求投标人递交超过规定比例的投标保证金等。

本案不存在“以不合理条件限制、排斥潜在投标人”的情况，但实践中确实存在着以各种方式排斥、限制潜在投标人的现象，阻碍了统一开放、竞争有序的招投标大市场的形成。财政部门应当加强监管，尊重和保障潜在投标人的合法权益，努力营造一个公平、公正、公开的招标投标环境。